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商业网点规划出台再三延缓 遭遇利益博弈考验 |
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一部从提起到业界酝酿再到进入国家有关部门制定政策层面足足历经4年的《城市商业网点规划管理条例》(以下简称《条例》)，在今年3月最后一次立法论证后，再度陷入搁浅。
距商务部承诺的“年内出台”的大限已经不到半年，政府是否能如期交出《条例》？虽然商务部为此在一直努力，但由于我国商业重复建设、布局不合理的网点现状愈发严重，专家呼吁，作为商业流通领域的首部大法，政府部门快马加鞭做好《条例》的出台工作显得刻不容缓。
出台时间再三延缓
日前，据商务部市场体系建设司的一位官员透露，《条例》(草案)已经上报至国务院法制办并已列入国务院一类立法计划，但最近并无任何进展。而在去年的一次流通会议上，商务部市场体系建设司的一位官员曾公开表示，《条例》有望在2006年内出台。业界也一直预测《条例》会在2006年正式出台并实施，但是最终未能如愿。
而就在今年年初，国务院法制办组织最后一次专家讨论修改后，参与《条例》起草和讨论的多名专家还自信地预测，从国务院法制办对《条例》(草案)进行近两年的研究与修改的程序进展来看，目前具体内容都已经调研完并通过讨论，只待国务院常务会议通过，预计今年一季度就能出台。
但是，在日前商务部市场体系建设司司长的在线访谈中，常晓村司长在回答记者关于《条例》出台时间的询问时，只是表示“《条例》已经上报到国务院法制办，商务部会督促《条例》的尽快出台，但并未提及‘年内出台’的说法以及透露具体的时间表，而对进展缓慢的原因也并未加以解释。”
那究竟是什么一再影响到《条例》的出台进度呢？
记者从商务部新闻办只得到“鉴于《条例》出台时间尚未确定，暂时不接受采访”的答复，而一些业内专家则对出台时间也采取了回避的态度。
但据业内知情人士透露，进展缓慢有多方面原因，目前政府部门间的协调大概是主因。“《条例》涉及的政府部门较多，包括国务院、商务部、建设部、发改委、规划委等，其中一些与商业网点项目开发运营执行有关的政府部委意见仍存分歧。由于历史原因，商务部并不负责市场和价格，因此仅单纯依靠一个部门难以协调推动。而在具体执行过程中，究竟由谁来主导规划则涉及到多方利益。具体实施过程也是几大部委颇有争议的内容。例如商业项目应该在哪个环节进行规划，对于已经立项的商业项目在过渡期内如何安排，土地开发商是否应当在前期拿到土地时就开始进行规划等。”
“还有各地政府的问题。之前各政府部门对于网点项目规划用地可以通过申报的形式进行调整，多以捆绑的形式进行商业用地的招拍挂，有一定的操作空间和获利空间。如果单独规划商业用地，在短期内很难被开发，其中的时间成本是开发商不想背负的。开发商拿地的积极性不高导致政府执行《条例》的积极性不高。”一业内人士从市场利益的角度分析。
另外，一些专家也表示，《条例》出台前理应制定的如同业损害的一些前置性政策的缺乏，以及内容中什么样的区域可开发建设哪些类型的项目，听证制度是一票否决制还是少数服从多数的规则等等或许都将是导致延缓的争议原因所在。
出台的现实意义深远
尽管《条例》的出台至今未果，但无论企业界还是专家层面，认为《条例》尽快出台势在必行的声音却从未消停。
“大型商业设施投资增长过快，盲目与重复建设等问题日益突出；大型商业设施过度集中于城市中心商业区，店址选择、经营定位的科学性比较欠缺，社会资源浪费大；经营业态主要集中于百货店和大卖场，新型业态发育缓慢。社区尤其是新建社区的便民商业网点严重不足。外商投资商业企业进一步加剧了结构性矛盾。”中国人民大学商学院教授黄国雄概括出了城市商业网点的现状。
他还分析了城市商业设施盲目建设带来的诸多问题：网点过分集中和同质化，加剧了商业企业间的恶性竞争，导致企业整体效益下降，也破坏了商业的生态平衡；大型商业设施的盲目“扎堆”建设，对交通、环保、城市安全都造成一定影响；商业营业用房空置面积大幅度增长，造成社会资源的大量浪费。
而“《条例》的核心内容涉及到对商业资源、中小企业及土地资源的保护问题”。据业内人士介绍，按目前的形式，《条例》将会从四个方面对商业网点项目的开发进行规划。
首先是控制总量，即一个城市的商业网点比例及规模要依据当地购买力、人口及经济发展设定；第二是规划增量，一些新开发的项目位置设在城市中心或是郊区、社区及新开发区，需要进行科学论证。
“现在的问题是包括北京CBD在内，一些开发商盲目开发规模过大的商业项目，某些开发商在住宅中规划过大比例的社区商业，造成商业资源的浪费。”黄国雄表示，今后这些现象在《条例》出台后均会有所控制。房地产项目中剥离出来进行商业地产开发的用地超过一定比例须申请和听证。
第三则是调节存量。也就是说《条例》不只包含大型的商业设施，还会对现有的商业面积及各种商业结构不合理的商业业态项目进行调整，包括一些汽车市场、农贸市场及小商品市场、社区网点、便利店乃至废品回收站。
而第四是优化质量。“过度开发的问题在现在的商业地产中普遍存在，一些中小城市已经建出大型的卖场或百货业务。”据黄国雄介绍，《福布斯》网站近期根据大型购物中心的使用面积公布了全球十大购物中心。在这十大购物中心里，有8家都落户亚洲，而4家在中国，其中东莞的华南购物中心为全球最大购物中心。但就经济发展水平而言，中国目前并不能支撑如此大规模的物业。而据业内人士介绍，华南购物中心正面临经营困局。
此外，业内专家还透露，《条例》中规定，各地需根据城市发展规划商业用地，通过一定的报批程序、听证制度来确定商业地产开发，从而规避出现城市商业用地方面的形象工程、市长工程及关系工程。
政府监管执行力面临考验
事实上，作为主管商业流通的商务部，早已意识到规划缺失导致的商业网点建设中结构与布局严重失衡等问题的严重，并几度敦促全国各城市尽快完成城市商业网点规划。然而，由于流通领域一直缺乏规范的刚性法律条款的支持，商务部的督促和监管显然也有些力不从心。
目前，在商务部再三的要求下，各地市政府大多在最后大限前交出了地方的“规划”，按商务部市场体系建设司的统计数据，截至2007年3月31日，全国38个重点城市已全部编制完成商业网点规划，241个地级城市中已有187个城市编制完成商业网点规划，总编制完成率已达80.6%，而其余城市也已完成初稿，正在组织论证。
然而，各城市目前“完成任务”的“商业网点规划”也存在着得不到具体的落实，一边搞规划、一边又不按章行事，随意性很强，地方政府与开发商利益“合谋”的违规操作的现象。记者今年初在重庆调查采访时了解到，因为各区政府的利益相争以及资金的无法落实，重庆商业网点规划明显落后于国家要求，在2005年、2006年商务部几次关于商业网点规划实施城市情况的通报中重庆都是“榜上无名”。直到去年10月16日，重庆市政府才匆匆出台了《重庆市国民经济和社会发展十一五规划商贸流通产业综合发展重点专项规划》以“完成任务”。
而据专家的看法，重庆政府的这个“规划”只是从城市发展的角度对未来商业发展做了大而全的宏观规划，商业规划内容较为宽泛、层次浅，对重庆“总量不足、局部过热”的商业现状并无实际的监管意义。而重庆的商业现状也由此在这种规划滞后的“行政敷衍”中积聚愈来愈多的商业冒进隐患。而对此，商务部的监管也是鞭长莫及。
事实上，包括黄国雄教授在内的不少商业理论界专家的看法是，仅仅有规划是远远不够的，监管力度如何也是一个考验。据了解，北京、上海等不少城市也制定了5年规划、10年规划，但实际约束力并不大。如北京已经明确表示四环内限建大型商业项目，但仍有项目在开发。专家表示，与《条例》出台时间延缓遭遇的质疑相比，如何具体执行落实和监管有效才是对政府智慧的最大考验。
在目前业内流传的《条例》(草案)版本中，执行起来的困难似乎比较多。据透露，《条例》(草案)只是粗略提出：“必要时，城市人民政府商务主管部门可以组织听证”，究竟如何界定某个商业项目有“必要”听证，却并没有详细界定。同时，如何避免听证流于形式也成为一些专家关注的方面。此外，《条例》中提出了惩罚措施，对于违反《条例》的企业处于5至10万元的惩罚措施。部分专家认为力度过轻，应当将惩罚额度至少提升到100万元。在企业界，普遍认为该《条例》应当保护自己的利益。如对于卖场面积由政府部门审批的规定，部分房地产企业认为规定“县级城市1500平米、地级城市3000平米”应由政府部门出面批准规划的条件过于苛刻。
专家认为，目前城市建设、规划与商业网点规划衔接不好，相互脱离。从一个城市的整体利益上来看，一定是网点规划屈从于利益规划，这是没有解开的症结；且网点规划在执行中很可能会遇到城市改造和城市招商引资两个环节的阻力。“一个城市的招商引资事实上跟百姓的生活结合在一起。在网点规划与城市整体利益规划发生冲突时，由于在当地利益关注点不同，网点规划可能会屈服于城市整体利益规划。对于政府来说这是一个考验，应当谨慎。”社会科学院财政与贸易经济研究所研究员宋则认为，对于目前外资零售商可能战略上会加快三线城市的进入的趋势，三线城市的执行难度将是最大的。而目前商务部公布的全国各城市网点规划的进展情况来看，三线城市的网点规划建设又恰巧处于地方政府最轻视的薄弱环节。同时，《条例》能否从法律制度上启动全国各地市对网点规划的认识和贯彻也将是一个考验。事实上，有先见的政府不用催也走得快，而出于某些利益考虑的地方政府却更多选择了与开发商、外资商业企业“合谋”而忽视网点规划。
“《条例》给了相关主管部门更多的权利，让其有法可依，但同时也给了他们更大的责任和压力。如果一个商业项目经过听证之后，依然失败了，谁来担责任？另一方面，是否存在行政干预过度的问题也值得考虑。”专家指出，对政府的权责界定也是《条例》贯彻实施的一个难点。
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